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politische Willensbildung,

 

der Ideengeschichte, dem Staatsrecht und der politischen Analyse entstammender Begriff, bezeichnet zum einen (normativ) einen Sollzustand und zum anderen (empirisch) einen Istzustand. In normativer Hinsicht spielt das Konzept eines allgemeinen Volkswillens - im Sinne einer legitimierbaren Soll- und Zielgröße politischen Handelns - eine bedeutende Rolle in der politischen Theorie (z. B. die Volonté générale bei J.-J. Rousseau) und in der politischen Praxis (z. B. die verfassungsrechtliche Verpflichtung der Politik und des Eigentums auf das Gemeinwohl). In empirischer Hinsicht bezeichnet politische Willensbildung die Formung des faktischen (tatsächlich gegebenen) »Volkswillens« - so der Sprachgebrauch der älteren Lehre (Volonté de tous bei Rousseau) -, den institutionellen Rahmen und den Prozess der Artikulation, Selektion (Auswahl) und Bündelung von Interessen zu entscheidungsfähigen Alternativen - so die Terminologie erfahrungswissenschaftlicher Politologie. In der älteren politischen Theorie und v. a. im Staatsrecht wird oft unterstellt, die Willensbildung erzeuge einen homogenen »Volkswillen« oder zumindest einen homogenen Willen der Mehrheit. Dagegen geht die moderne Politologie von der Vorstellung einer Vielzahl auseinander strebender Interessen mit unterschiedlichen Artikulations- und Durchsetzungschancen aus, deren Auswahl und Aggregierung (Zusammenstellung) zu entscheidungsfähigen Vorlagen schwierig, lückenhaft und von Machtbeziehungen durchsetzt ist, auf zeitweiligen Mehrheiten beruht und je nach institutionellen Spielregeln (z. B. Mehrheits- gegen Verhältniswahlrecht) unterschiedliche Resultate erzeugt. Überdies wird politische Willensbildung heute auch als Oberbegriff für nicht verfassungsrechtlich definierte und kanalisierte, »unverfasste« Institutionen und Prozesse der Artikulation, Auswahl und Bündelung von Interessen verwendet.

 

 Formen der politischen Willensbildung in demokratischen Systemen

 

Die politische Willensbildung in Deutschland gehört nach Verfassungsrecht und Verfassungswirklichkeit zum Typus »pluralistischer Demokratie«; politische Willensbildung erfolgt hier im Rahmen einer vielgliedrigen, demokratischen politischen Ordnung, die den Bürgern Grundrechte, autonome Interessenorganisation und Beteiligung bei der Wahl und Abwahl des politischen Führungspersonals garantiert und deren Staatsmacht durch Recht und institutionelle Sicherungen (»checks and balances«) beschränkt ist.

 

In der verfassten politischen Willensbildung Deutschlands kommt - auf der Basis freier, gleicher, allgemeiner und geheimer Wahlen - dem Parlament, den Parteien (»Parteienstaat«), den bundesstaatlichen Institutionen und den Kommunen als Organen und Ebenen der Selbstverwaltung zentrale Bedeutung zu. Die für moderne parlamentarische Demokratien charakteristische zentrale Rolle von Parteien in der politischen Willensbildung und im Prozess der Rekrutierung und Auswahl des politischen Führungspersonals wurde von den Verfassungsgebern eher unterschätzt als überschätzt, doch immerhin werden die Parteien im Grundgesetz - im Gegensatz zur Weimarer Reichsverfassung - als legitimierte Organe der Interessenartikulation und -aggregierung sowie der Entscheidungsfällung benannt (Art. 21 Absatz 1 GG).

 

In der verfassten politischen Willensbildung Deutschlands dominiert das repräsentativdemokratische Prinzip. Direktdemokratische Instanzen spielen - im Unterschied zur Weimarer Republik und zu pluralistischen Demokratien der Gegenwart - im Grundgesetz nur eine untergeordnete Rolle. Dem vorherrschenden Repräsentationsgedanken entsprechend werden Abgeordnete im Verfassungs- und Staatsrecht primär als nicht weisungsgebundene, dem Gesamtwohl verpflichtete »Treuhänder des Volkswillens« (im Sinne der Volonté générale) angesehen und vom Typus des »Delegierten der Wähler« abgegrenzt. In der Verfassungswirklichkeit der parlamentarischen Demokratie und des »Parteienstaates« erweist sich jedoch die Vorstellung eines »Treuhänders des Volkswillens« als Fiktion. Tatsächlich wird der »Volkswille« erst im Prozess der politischen Willensbildung ermittelt; ferner gehört zu den tatsächlichen Strukturmerkmalen einer parlamentarischen Demokratie, dass die Abgeordneten an die Parteidisziplin oder an die Disziplin der im Parlament organisierten Fraktionen gebunden sind.

 

Im Unterschied zum britischen Modell der parlamentarischen Repräsentativdemokratie, in dem Wettbewerb und Mehrheitsregel die dominierenden Konfliktregelungsprinzipien sind, ist die politische Willensbildung in Deutschland durch ein komplexes Nebeneinander von Konkurrenz- und Konkordanzdemokratie charakterisiert: Konfliktregelung erfolgt nach der Mehrheitsregel (besonders bei Abstimmungen im Bundestag und im Bundesrat) sowie nach Prinzipien des Aushandelns und gütlichen Einvernehmens (meist verbunden mit Einstimmigkeitsprinzip oder zumindest gesicherten Vetorechten der Minorität) und mithin durch »konkordanzdemokratische« Techniken der Kompromissbildung (besonders im Verhältnis von Bundesregierung und Bundestag auf der einen und Bundesrat auf der anderen Seite sowie in den Planungs- und Entscheidungsgremien des »kooperativen Bundesstaates« und im Bereich der Selbstkoordination der Länder). In Perioden, in denen die Bundestagsmehrheit und die von ihr gestützte Bundesregierung auf die Kooperation eines von der Oppositionspartei dominierten Bundesrates angewiesen ist, umfasst der Prozess der politischen Willensbildung in Deutschland - trotz aller parteienwettbewerblichen Rhetorik - faktisch sogar die Mitregierung der Opposition.

 

Noch größer wird die Kluft zwischen tatsächlicher und verfassungsrechtlich definierter politischer Willensbildung, wenn auch die nicht verfassten, primär außerparlamentarischen Prozesse der Artikulation, Auswahl und Bündelung von Interessen berücksichtigt werden. Hierbei spielen traditionell die Verbände eine herausragende Rolle, die u. a. auch in Anhörungen zu Gesetzgebungsvorhaben zum Ausdruck kommt. Die starke Stellung der Verbände gab wiederholt Anlass zu Warnungen vor der »Herrschaft der Verbände«, dem »Verbändestaat«, und der - dem Gemeinwohl besonders abträglichen - Maximierung von Sonderinteressen (»Verteilungskoalitionen«). Die neuere Verbändeforschung betont demgegenüber, dass hochgradig organisierte und langfristig kalkulierende Verbände auch erhebliche Fähigkeiten zur Eingliederung von Sonderinteressen und zur kooperativen Problemlösung zusammen mit Staat und Gegnerverbänden haben können, beispielsweise mittels Kooperation in »konzertierter« (abgestimmter) Wirtschaftspolitik. Seit Ende der 60er-Jahre spielen auch dezentralisierte, geringer organisierte soziale und politische Bewegungen, besonders die Bürgerinitiativen und Protestbewegungen wie die Antiatomkraftbewegung der 70er-Jahre, die Friedensbewegung zu Beginn der 80er-Jahre und die Ökologiebewegung, eine bedeutende Rolle bei der politischen Willensbildung; sie wurde durch Berichterstattung in den Massenmedien und durch massenhafte Inanspruchnahme rechtlicher Institutionen (z. B. Einsprüche gegen Planung und Bau umstrittener technologischer Großprojekte) erheblich gestärkt.

 

Im Gegensatz zu Deutschland kommt der Direktdemokratie in der verfassten politischen Willensbildung in der Schweiz - und abgeschwächt auch in den USA - eine zentrale Rolle zu. Direktdemokratische Verfahren sind Referenden auf Bundesebene - das obligatorische Verfassungsreferendum, die Volksinitiative, Volksabstimmungen über wichtige außenpolitische Gesetze sowie über Gesetzesbeschlüsse des Parlaments - bis zu Abstimmungen über die Kredit-, Finanz-, Bildungs- und Kulturpolitik in den Kantonen und Gemeinden. Eine ähnlich zentrale Bedeutung für die politische Willensbildung kommt dem Föderalismus und der Konkordanzdemokratie zu, mittels deren Spannungen zwischen Sozialgruppen, Sprachgruppen, Konfessionen und Kantonen nach dem Prinzip des gütlichen Einvernehmens geregelt werden. Die Parteien spielen eine viel geringere Rolle als in den repräsentativdemokratischen »parteienstaatlichen« Ländern Westeuropas. Erheblich größer ist demgegenüber das Gewicht der Kantone und Kommunen sowie das der Verbände. Die bedeutende Rolle des Verbandswesens spiegelt sich in weit reichenden Anhörungsrechten der Verbände bei Gesetzesvorhaben (»Vernehmlassung«) und in der weit verbreiteten Delegation von Staatsfunktionen an Assoziationen. Darüber hinaus wirkt die Direktdemokratie auf Initiativbewegungen mobilisierend. Nach verfasster und nicht verfasster politischer Willensbildung zu urteilen, ist die Eidgenossenschaft demnach durch das Modell der »partizipatorischen Demokratie«, aber auch durch das Modell der »elitenzentrierten Konkordanzdemokratie« charakterisiert.

 

In präsidentiellen Regierungssystemen wie den USA ist die politische Willensbildung gekennzeichnet durch die stärkere Orientierung der Wähler, der Medien und der verfassten Organe der Willensbildung auf den Präsidenten als »leader« der Exekutive, durch die schwächere Rolle der Parteien (und ihre entsprechend geringere Bindungskraft gegenüber Wählern) und ein größeres Gewicht von Aushandlungsprozessen zwischen Präsident und wechselnden Mehrheiten im Parlament. Nach Konfliktregelungstechniken zu urteilen, kommen in den USA die Mehrheitsregel und in abgeschwächtem Maße auch gütliches Einvernehmen (oder Entscheidungsvertagung beziehungsweise -blockade aufgrund starker oder übermächtiger Vetopositionen) zum Zuge. Doch im Unterschied zu den konkordanzdemokratischen Kompromisstechniken der Schweiz, Österreichs und Deutschlands sind die Techniken des gütlichen Einvernehmens in den USA auf wechselnde, meist instabile Koalitionen gebaut. Hieraus ergibt sich die Vernachlässigung von stetiger oder langfristig konzipierter Politik; angesichts der Weltmachtrolle der USA betrachten Kritiker dies als einen schwerwiegenden Institutionendefekt.

 

 Politische Willensbildung in autoritären und totalitären Systemen

 

Die politische Willensbildung in autoritären Regierungssystemen unterscheidet sich von derjenigen in demokratischen Ländern besonders durch 1) einen scharf eingegrenzten Pluralismus, der üblicherweise vom Staat, vom Militär oder der »Staatspartei« definiert und überwacht wird; 2) verkrüppelte Formen politischer Beteiligung bei hochgradiger Reglementierung der zur Beteiligung freigegebenen Verfahren und Themen; 3) Verpflichtung der Bürger auf Akklamation und aktive Befolgung von meist diffusen Zielvorgaben (z. B. »nationaler Weg«, »Antiimperialismus« oder »heiliger Krieg«) und 4) die Schwäche rechtsstaatlicher Sicherungen gegenüber der Staatsgewalt. Politische Konflikte werden in der Regel hierarchisch, durch Befehl von oben, geregelt. Die politische Willensbildung autoritär regierter Länder besonders im Nahen Osten zeigt auffällige Übereinstimmungen mit dem Modell der patrimonialen Herrschaft (M. Weber), insofern der Herrscher und der ihm persönlich zugeordnete Verwaltungs- und Beraterstab die zentralen Instanzen der Willensbildung, Entscheidungsfällung und des Vollzugs dieser Entscheidungen sind. Prinzipien des gütlichen Einvernehmens kommen in der Innenpolitik in der Regel nur gegenüber wirtschaftlich oder politisch mächtigen Gruppen zum Zuge. Zu Mehrheitsentscheiden wird meist nur bei Abstimmungen gegriffen, die zugleich zur Legitimierung als unerlässlich gelten und mit hoher Wahrscheinlichkeit zugunsten des Regimes entschieden werden oder gegebenenfalls regimekonform manipuliert werden können.

 

Je nach Typus des autoritären Regimes variiert das Ausmaß der Einschränkung des Pluralismus, der Reglementierung der Partizipation und der Verpflichtung der Bürger auf Zielvorgaben. Den demokratischen Systemen relativ am nächsten kommt ein »bürokratisch-autoritäres Regime« (J. Linz; Beispiel: Brasilien in den 1970er- und 80er-Jahren). Der autoritäre Korporativismus, der z. B. den »Estado Novo« (neuer Staat) in Portugal unter A. de Oliveira Salazar charakterisierte, beinhaltete ein viel stärkeres Ausmaß ideologischer Mobilisierung, während »autoritäre Mobilisierungsregime« mehr Wert auf plebiszitäre Beteiligung und Unterstützung vonseiten der Bevölkerungsmehrheit oder strategisch besonders wichtiger Gruppen legen. Ethnisch-selektive autoritäre Regime hingegen differenzieren die Chancen der Teilhabe an der politischen Willensbildung scharf nach Volksgruppen- oder Rassenzugehörigkeit (Apartheidregime in der Republik Südafrika 1948-93). »Posttotalitäre Regime«, v. a. die nachstalinistischen Regierungssysteme im Osteuropa der 1960er- bis 80er-Jahre, trugen noch die Spuren totalitär verfasster Willensbildung, doch andererseits haben sie die politische Willensbildung nicht mehr gänzlich unterbunden. Die DDR galt seit etwa Mitte der 60er-Jahre in der Sozialismusforschung als Beispiel für ein poststalinistisches Regime mit »konsultativ-autoritären« Mustern politischer Willensbildung (P. C. Ludz).

 

Während der autoritäre Staat in der Regel weit reichende Folgebereitschaft seiner Bürger in allen Bereichen des öffentlichen Lebens beansprucht, aber die Privatsphäre weitgehend unangetastet lässt - nicht zufällig sprach man von der Gesellschaft der DDR als einer »Nischengesellschaft« -, akzeptiert der totalitäre Staat die Grenze zwischen öffentlichem und privatem Bereich nicht. In seinem Geltungsbereich ist prinzipiell alles politisch. Hiermit ist der Rahmen für politische Willensbildung extrem eng gezogen. In autoritären Staaten ist die Freiheit bei der politischen Willensbildung stark eingeschränkt, in totalitären Staaten abgeschafft.

 

Hierin liegt jedoch das fundamentale Defizit der totalitären Regime; sie verzichten auf offene Artikulation, Auswahl und Bündelung von Interessen zu entscheidungsfähigen Alternativen und sperren ihre hochgradig zentralisierte Staatsstruktur gegen die Berücksichtigung neuer, von unten kommender Themen und Forderungen sowie gegen alternative Experimentier- und Problemlösungsmöglichkeiten. In Ersetzung politischer Willensbildungsprozesse messen sie sich vorausschauende Problemwahrnehmung und Interessenberücksichtigung zu; eine Selbsteinschätzung, die als widerlegt gelten muss, wie Studien über systematische Informationsdefizite, Kompetenzkonflikte, Planungs- und Koordinierungsmängel, Überzentralisierung, Vollzugsdefizite und Fehlqualifikation von Inhabern leitender und nachgeordneter Positionen belegen.

 

 Probleme der politischen Willensbildung

 

Totalitäre Systeme sind kurz- und mittelfristig mächtig, doch stellen sie aufgrund ihrer Abschottung und der damit verbundenen Lernunfähigkeit zumindest langfristig ihre ökonomische, soziale und politische Überlebensfähigkeit infrage. In etwas abgeschwächter Form gilt dies auch für autoritäre Systeme. Doch auch in demokratischen Ordnungen können politische Willensbildungsprozesse unter bestimmten Bedingungen selbstzerstörerische und systemzerstörerische Qualität annehmen. Selbst im Rahmen funktionierender Willensbildungsprozesse sind ernsthafte Komplikationen, Asymmetrien und Pathologien nicht ausgeschlossen. Die politische Willensbildung in westlichen Demokratien beispielsweise begünstigt diejenigen Interessen, die ebenso organisations- wie konfliktfähig sind. Organisationsfähigkeit bemisst sich nach der Kapazität, für ein Anliegen eine Interessenvertretung aufzubauen und aufrechtzuerhalten, die schlagkräftig und stabil ist und tendenziell alle Anliegen gleicher und verwandter Art organisiert. Konfliktfähigkeit bemisst sich nach der Fähigkeit, systemrelevante Leistungen zu verweigern. Organisations- und Konfliktfähigkeit sind jedoch hochgradig ungleich verteilt. Die Interessen wirtschaftlich mächtiger Gruppen z. B. sind ungleich besser organisierbar und konfliktfähiger als die Interessen von Arbeitslosen oder Interessen ökologischer Art. Es gibt sogar Grund zu der Annahme, dass hoch spezialisierte Interessen kleiner Gruppen wesentlich besser organisierbar und durchsetzbar sind als allgemeine, dem Gemeinwohl förderliche Interessen. Ferner verdeutlicht die Kritik der Mehrheitsdemokratie, besonders die These der potenziellen »Tyrannei der Mehrheit«, dass auch die politische Willensbildung demokratischer Systeme problematisch sein kann. Gegen die »Tyrannei der Mehrheit« können konkordanzdemokratische Konfliktregelungen helfen. Doch die Konsensbildung erfordert viel Zeit, und sie mindert die Fähigkeit zu raschen Reaktionen auf neue Problemlagen und zu größeren Kurskorrekturen. Das verweist auf einen Lehrsatz der neueren politologischen Forschung zur Staatstätigkeit (M. G. Schmidt): Die Qualität und Quantität von Staatstätigkeit hängt zu einem erheblichen Teil ab von der Beschaffenheit der politischen Institutionen, der kulturellen Traditionen und der Machtverteilung sowie von der Art des politischen Willensbildungsprozesses.

 

Weitere Informationen zu diesem Thema finden Sie v. a. auch in den folgenden Artikeln:

 

Bürgerinitiative · Demokratie · demokratischer Zentralismus · Föderalismus · Führerprinzip · Kommunalpolitik · Konfliktregelung · Lobbyismus · Massenmedien · Parlamentarismus · Partei · Partizipation · Pluralismus · politische Kultur · Präsidialsystem · Verband

 

Literatur:

 

G. Lehmbruch: Proporzdemokratie (1967);

 G. Lehmbruch: Parteienwettbewerb im Bundesstaat (1976);

 M. Olson: Die Logik des kollektiven Handelns (a. d. Engl., 1968);

 M. Olson: Aufstieg u. Niedergang von Nationen (a. d. Engl., 1985);

 P. C. Ludz: Parteielite im Wandel (³1970);

 P. C. Ludz: Entwurf einer soziolog. Theorie totalitär verfaßter Gesellschaft, in: Wege der Totalitarismusforschung, hg. v. B. Seidel u. a. (1974);