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Verwaltung,

 

Administration, eine Tätigkeit, die im Rahmen vorgegebener Entscheidungen bestimmte Lebensgebiete ordnet und gestaltet; auch Bezeichnung für die diese Tätigkeit ausübenden Einrichtungen. Im Privatrecht wird der Verwaltungsbegriff v. a. für eine Tätigkeit in Bezug auf fremde Vermögensobjekte verwendet (z. B. Verwaltung des Kindesvermögens durch die Eltern). Im Übrigen ist zwischen privater und öffentlicher Verwaltung zu unterscheiden. Zur privaten Verwaltung gehört v. a. die betriebliche oder Unternehmensverwaltung. Sie ist eine abgeleitete Tätigkeit im Unternehmen, um die primäre Betriebsaufgabe (Produktion von Sachgütern oder Angebot von Dienstleistungen) durchführen zu können. Die sekundären Verwaltungsaufgaben existieren also nicht selbstständig, sondern sie werden erst durch die Existenz des Unternehmens und durch die tatsächliche Erfüllung der Aufgaben hervorgerufen. Gelegentlich werden die kaufmännischen Abteilungen (Büros) mit der Verwaltung gleichgesetzt (kaufmännische Verwaltung), weil in ihnen die Verwaltung der betrieblichen Grundfunktionen (Beschaffung, Produktion, Absatz) stattfindet. Zu den Verwaltungsaufgaben gehören u. a.: Finanz-, Personal-, Anlagen-, Ein- und Verkaufsverwaltung sowie das betriebliche Rechnungswesen.

 

Unter öffentlicher Verwaltung versteht man eine bestimmt geartete Tätigkeit des Staates oder anderer Träger der öffentlichen Gewalt. Die Tätigkeit der öffentlichen Verwaltung wird wegen ihrer Vielgestaltigkeit meist definiert als diejenige staatliche Tätigkeit, die nicht Gesetzgebung oder Rechtsprechung ist. Sie gehört im Gewaltenteilungsschema zur Exekutive oder vollziehenden Gewalt (Gewaltenteilung).

 

Verwaltungstätigkeit und ihre Arten:

 

Öffentliche Verwaltung kann umschrieben werden als planmäßige Tätigkeit von Behörden oder sonstigen Verwaltungsstellen zur Sicherung und Gestaltung des sozialen Lebens im Rahmen der Rechtsordnung und der politischen Leitentscheidungen der Regierung. Die Arten der Verwaltungstätigkeit und ihr Ausmaß hängen von der Situation, dem Bedürfnis des Gemeinwesens nach Verwaltungstätigkeit und von der durch Verfassung und allgemeine Anschauungen bestimmten Beschränkung der staatlichen Aktivitäten ab. Die Verwaltung des liberalen Rechtsstaats im 19. Jahrhundert hatte ihren Schwerpunkt in der Gefahrenabwehr und ließ dem Spiel der Kräfte freieren Lauf als die Verwaltung des absolutistischen und wohlfahrtsbefördernden Staates des 16.-18. Jahrhunderts. Die heutige Verwaltung in den Industriestaaten ist in der Regel sehr mannigfaltig und ausgedehnt.

 

Seit dem 18. Jahrhundert ist eine Einteilung der Staatsverwaltung in fünf große Sachgebiete (Ressorts) üblich: Auswärtige Verwaltung, Innere Verwaltung (besonders Polizei), Militärverwaltung, Justizverwaltung und Finanzverwaltung. Die mit der Entwicklung der Industriegesellschaft einhergehende Ausweitung, Differenzierung und gewandelte Sicht der Staatsaufgaben haben neue Verwaltungszweige wie Wirtschafts-, Verkehrs-, Arbeits-, Kultur-, Sozial- und Umweltverwaltung entstehen lassen. Die innere Verwaltung im klassischen Sinn wird auch als allgemeine Verwaltung bezeichnet, die von den Sonderverwaltung zu unterscheiden ist.

 

Nach der Verwaltungsfunktion wird in typisierender Weise die Gefahren abwehrende, ordnende Eingriffsverwaltung, insbesondere auf dem Gebiet des polizei-, gewerbe-, immissionsschutz- und technikbezogenen Gefahrenabwehrrechts sowie des Steuerrechts, von der Leistungsverwaltung unterschieden, die zur Daseinsvorsorge dem Bürger eine Infrastruktur zur Verfügung stellt (Verkehrswege; Beförderungsmittel wie Straßenbahn, Bahn; Abwasser- und Abfallbeseitigung) und ihm sonstige für notwendig erachtete Leistungen anbietet (Wasser, Gas, Strom, Schwimmbäder, Theater usw.). Inzwischen sind weitere Funktionen der Verwaltung deutlicher herausgearbeitet worden, etwa die Lenkung und insbesondere die Planung. Diese Unterscheidungen dürfen nicht verselbstständigt werden: Auch die Leistungsverwaltung greift ein, so wie polizeiliche Eingriffe etwa bei der Verbrechensverhütung eine Leistung und Infrastruktursicherung darstellen.

 

In rechtlicher Hinsicht wird die nur nach öffentlichem Recht vorgehende Hoheitsverwaltung von der privatrechtlich handelnden fiskalischen Verwaltung (Beschaffungswesen, erwerbswirtschaftliches Unternehmen des Staates) abgegrenzt. Erfüllt die Verwaltung öffentliche Aufgaben in den Formen des Privatrechts - z. B. privatrechtliches Nutzungsverhältnis der Stadtwerke, Subvention durch zinsloses Darlehen -, so unterliegt die Verwaltung zusätzlich Bindungen des öffentlichen Rechts (Verwaltungsprivatrecht). Wieweit dies auch für das rein fiskalische Handeln gilt, ist umstritten. Nach dem Ausmaß der Gesetzesbindung wird zwischen gebundener und freier Verwaltung unterschieden. Angesichts der Verfassungsbindung aller staatlichen Gewalt gibt es keine rechtsfreie Verwaltung; gesetzesfrei wird die Verwaltung genannt, deren Tätigkeit im Einzelnen - etwa die Kulturförderung einer Gemeinde - nicht gesetzlich vorgezeichnet ist.

 

Handlungsmittel

 

der Verwaltung sind der Verwaltungsakt als einseitige, verbindliche Regelung eines Einzelfalls, der öffentlich-rechtliche Vertrag, Verordnung und Satzung als abstrakt-generelle Regelungen, außerdem das formlose schlichte Handeln (Realakt, z. B. die Straßenreinigung). Innerhalb der hierarchisch aufgebauten Verwaltung steht die individuelle Weisung des Vorgesetzten der Verwaltungsvorschrift als allgemeiner Anordnung gegenüber. Außerdem kann die Verwaltung, sofern sie von ihren Hoheitsbefugnissen keinen Gebrauch macht, privatrechtliche Verträge schließen oder sonstige privatrechtliche Willenserklärungen abgeben.

 

Verwaltungsorganisation:

 

Träger der Verwaltung sind der Staat oder verselbstständigte rechtsfähige Verwaltungseinheiten innerhalb des Staates (Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts). Hieran knüpft die Unterscheidung zwischen unmittelbarer und mittelbarer Staatsverwaltung an, die danach differenziert, ob die Aufgaben von unmittelbaren Bundes- oder Landesbehörden oder von verselbstständigten Verwaltungsträgern unter Staatsaufsicht wahrgenommen werden. Damit hängt ferner die Unterscheidung zwischen Staatsverwaltung und Selbstverwaltung zusammen; bei der v. a. den Gemeinden und Gemeindeverbänden, Universitäten, Rundfunkanstalten und den berufsständischen Kammern eingeräumten Selbstverwaltung handelt es sich um die Wahrnehmung von Aufgaben der öffentlichen Verwaltung durch eine sachnähere, demokratisch legitimierte organisatorische Einheit, meist eine Körperschaft. Die Errichtung, Änderung oder Aufhebung von Verwaltungsträgern und Behörden sowie die Zuweisung ihrer Zuständigkeiten, ferner die Verleihung und Entziehung des institutionell öffentlichen Status sind, sofern nicht durch Verfassung oder Gesetz selbst vorgenommen, Befugnisse des Trägers der staatlichen Exekutive. Inwieweit die Ausübung dieser Organisationsgewalt einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage bedarf, ist umstritten.

 

In Deutschland sind Bundesverwaltung und Landesverwaltung zu unterscheiden. Die Länder führen Bundesgesetze als eigene Angelegenheiten aus, soweit das GG nichts anderes bestimmt oder zulässt (Art. 83 ff., 108 GG). In bestimmten Fällen ist eine Länderverwaltung im Auftrag des Bundes (Bundesauftragsverwaltung) vorgesehen. Die Bundesverwaltung beschränkt sich in der Regel auf die Zentralstufe, zu der die obersten Bundesbehörden (Ministerien) und die Bundesoberbehörden (z. B. Bundeskriminalamt, Bundeskartellamt) zählen. In unmittelbarer Bundesverwaltung mit eigenem Unterbau werden der Auswärtige Dienst, die Bundesfinanzverwaltung, die Bundeswasserstraßen- und Schifffahrtsverwaltung, die Verwaltung des Wehrersatzwesens und des Bundesgrenzschutzes geführt. Auch Körperschaften und Anstalten des Bundes wie die Bundesbank oder die Bundesanstalt für Arbeit haben teilweise einen Unterbau.

 

In den Flächenländern ist die allgemeine Verwaltung dreistufig, in Schleswig-Holstein, im Saarland und in Thüringen nur zweistufig gegliedert. Im Land werden die Verwaltungsaufgaben auf der untersten Stufe in der Regel von den Gemeinden und Kreisen teils als Selbstverwaltungs-, teils als Weisungs- oder Auftragsangelegenheit erledigt. Auf der Mittelstufe der Regierungsbezirke sind die meisten Verwaltungszweige bei der Behörde des Regierungspräsidenten gebündelt. Daneben bestehen einzelne Sonderverwaltungen als unmittelbare Landesverwaltungen auf der unteren und zum Teil auch auf der mittleren Ebene (Finanzämter, Gewerbeaufsichtsämter, teilweise Schulämter und Oberschulämter). Neben der unmittelbaren Landesverwaltung und der Kommunalverwaltung gibt es auch in den Ländern eine ausgedehnte mittelbare Verwaltung durch Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts.

 

In Österreich wird die Verwaltung organisatorisch vom Bund, den Ländern und Gemeinden (sowie den sonstigen Einrichtungen der Selbstverwaltung wie Kammern und Sozialversicherungsträgern) wahrgenommen. Abgesehen von den verfassungsrechtlich (Art. 102 B-VG) vorgesehenen Ausnahmen der unmittelbaren Bundesverwaltung wird die Bundesverwaltung in den unteren Instanzen von Landesorganen (Landeshauptmann, Bezirksverwaltungsbehörden) wahrgenommen (mittelbare Bundesverwaltung). Jeder Verwaltungsträger ist typischerweise zwei- bis dreistufig gegliedert. Als Kontrolleinrichtung ist der Verwaltungsgerichtshof eingerichtet.

 

Merkmale der Verwaltungsorganisation in der Schweiz bilden der dreistufige Aufbau (Bund/Kanton/Gemeinden) sowie die hierarch. Gliederung. An der Spitze der Verwaltung steht die Regierung (Bundesrat auf Bundesebene, Regierungs- beziehungsweise Staatsrat auf Kantonsebene). Wesentlich ist die Organisationsautonomie der Kantone, die auch beim Vollzug von Bundesrecht unangetastet bleibt und deshalb von der bloßen Dezentralisation zu unterscheiden ist. Neben der Zentralverwaltung (Bund und Kanton) besteht auch eine dezentralisierte Verwaltung: Von sachlicher Dezentralisation spricht man, wenn eine staatliche Aufgabe besonderen Verwaltungsorganen (ausgestattet mit einer gewissen Autonomie) außerhalb der Zentralverwaltung anvertraut wird. Gründe dafür sind eine Steigerung der Effizienz und mehr Sachkompetenz der entsprechenden Organe. Träger dezentralisierter Verwaltungseinheiten sind öffentliche Anstalten, öffentliche Körperschaften oder gemischtwirtschaftliche Organisationen (z. B. SBB, Universitäten, Spitäler). Örtliche dezentralisierte Verwaltungen sind Organe mit Autonomie, die weisungsungebunden öffentliche Aufgaben wahrnehmen. Sie wählen zum Teil innerhalb eines bestimmten Rahmens selbstständig ihre Organisationsformen. Die wichtigste Erscheinung solcher selbstständiger Gebietskörperschaften mit Selbstverwaltung ist die Gemeinde.

 

Literatur:

 

Hb. für die öffentl. V., hg. v. A. von Mutius u. a., 3 Bde. (1982-84);

 

Dt. Verwaltungsgesch., hg. v. K. G. A. Jeserich u. a., 6 Bde. (1983-88);

 O. Bachof: V., in: Ev. Staatslex., begr. v. H. Kunst u. a., hg. v. R. Herzog u. a., Bd. 2 (³1987);