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Haushaltsplan,

 

Budget [by'dʒe, französisch], Etat [e'ta, französisch], die Gegenüberstellung der für eine Finanzperiode (Haushaltsjahr) vorgesehenen Ausgaben und Einnahmen öffentlicher Gebietskörperschaften (Bund, Länder, Gemeinden) und auch Parafiski (z. B. Sozialversicherung). Der Haushaltsplan (Solletat) ist der zahlenmäßige Niederschlag der geplanten finanzwirtschaftlichen Aktivitäten der öffentlichen Gebietskörperschaften, er wird vom Parlament im Haushaltsgesetz verabschiedet und ist für Regierung und Verwaltung politisch und rechtlich bindend. Die nachträgliche Haushaltsrechnung (Istetat) hingegen enthält die in der abgelaufenen Periode tatsächlich entstandenen Ausgaben und Einnahmen.

 

Der Haushaltsplan des Bundes und der Länder umfasst die Einzelpläne und den Gesamtplan. Die zurzeit 29 Einzelpläne enthalten die Einnahmen, Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen der einzelnen Ministerien beziehungsweise Verwaltungszweige (Gliederung nach dem Ressort- oder Ministerialprinzip) und sind unterteilt in Kapitel und Titel. Der Gesamtplan besteht aus der Zusammenfassung der Einnahmen, Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen der Einzelpläne (Haushaltsübersicht), der Berechnung des Finanzierungssaldos (Finanzierungsübersicht) sowie einer Darstellung der Einnahmen aus Krediten und der Tilgungsausgaben (Kreditfinanzierungsplan). Anlagen zum Haushaltsplan sind u. a. Darstellungen der Einnahmen, Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen, gegliedert nach volkswirtschaftlichen Arten (Gruppierungsübersicht) und nach Aufgabengebieten (Funktionenübersicht), sowie eine Zusammenfassung der Gruppierung- und der Funktionenübersicht in Form einer Matrix (Haushaltsquerschnitt). Die früher übliche Unterteilung in den ordentlichen Haushaltsplan (regelmäßig wiederkehrende Ausgaben) und den außerordentlichen Haushaltsplan (einmalige Ausgaben für außergewöhnliche Zwecke), für den allein Kreditfinanzierung zulässig war, ist durch die Haushaltsrechtsreform von 1969 weggefallen (Deckungsgrundsätze). Ein Nachtragshaushalt wird aufgestellt, wenn Ausgaben in der Finanzperiode erforderlich werden, die über den ursprünglichen Voranschlag hinausgehen. Einige Bundesländer (Baden-Württemberg, Bayern, Rheinland-Pfalz) machen von der Möglichkeit Gebrauch, den Haushaltsplan für zwei Jahre, nach Jahren getrennt, aufzustellen (Doppelhaushalt).

 

Der Haushalts- oder Budgetkreislauf umfasst die im Haushaltsrecht festgelegten Phasen der Aufstellung, Durchführung und Kontrolle des Haushaltsplans. Der Kreislauf beginnt mit der Vorbereitung und Aufstellung des Haushaltsplans durch die Exekutive (»Exekutivbudget«) in einem von unten nach oben ablaufenden Informations- und Koordinationsprozess (§§ 9, 27, 28 Bundeshaushaltsordnung, BHO). Nach dem Haushaltsrundschreiben des Bundesministers für Finanzen etwa 15 Monate vor dem Haushaltsjahr werden Bedarfsanforderungen (Voranschläge) für die jeweiligen Einzelpläne der Bundesministerien und obersten Bundesbehörden von den einzelnen Dienststellen gestellt und in den Haushaltsreferaten auf Notwendigkeit und Realisierbarkeit überprüft. Unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Annahmen von Finanzplanungsrat und Arbeitskreis Steuerschätzung erstellt das Bundesfinanzministerium einen Haushaltsplanentwurf, der im Kabinett beraten, verabschiedet und als offizieller Regierungsentwurf an Bundesrat und Bundestag weitergeleitet wird (§§ 28, 29, 30 BHO; Art. 110 GG). Die 2. Phase umfasst die parlamentarische Beratung des Entwurfs und seine Verabschiedung als Haushaltsgesetz, das die Organe der Verwaltung zu Ausgaben in der festgesetzten Höhe ermächtigt (§ 1 BHO; Art. 77 ff., 110 GG). Die 3. Phase der Durchführung seitens der Exekutive wird als Haushaltsvollzug bezeichnet (§§ 34-79 BHO; Art. 111 ff. GG). Die Verantwortlichkeit für den einjährigen Budgetvollzug liegt bei der Exekutive, die sowohl den Willen der Legislative, die im Haushaltsplan eingesetzten Einnahmen- und Ausgabenvoranschläge und deren politischer Programminhalt verbindlich zu vollziehen als auch den Vollzug wirtschaftlich und leistungsfähig zu gestalten hat. Der internen Überprüfung des Vollzugs dienen Haushaltsüberwachungslisten. Die 4. Phase umfasst die Abrechnung in der Haushalts- und Vermögensrechnung (§§ 80 ff. BHO; Art. 114 GG), und in der 5. Phase erfolgt die Budgetkontrolle anhand der Haushaltsrechnung durch die Rechnungshöfe und Rechnungskammern (§§ 88 ff. BHO; Art. 114 GG; Finanzkontrolle). Deren Kontrollbericht ist die Grundlage für die abschließende Phase des Kreislaufes (§§ 114 ff. BHO; Art. 114 GG), die Entlastung der Regierung durch das Parlament.

 

Haushaltsgrundsätze

 

betreffen den Inhalt und die Form sowie die Vorbereitung und die Durchführung des Haushaltsplans. Sie haben ihren rechtlichen Niederschlag in den Art. 110 ff. GG, im Haushaltsgrundsätzegesetz, in der Bundes- und den Landeshaushaltsordnungen gefunden. Nach dem Grundsatz der Vollständigkeit müssen alle Einnahmen und Ausgaben in voller Höhe und getrennt voneinander veranschlagt werden. Eine Ausnahme von diesem Bruttoprinzip bilden im Haushaltsplan des Bundes und einiger Länder die Einnahmen aus Krediten vom Kreditmarkt sowie die so genannten Nettobetriebe. Der Grundsatz der Einheit verlangt die Aufführung aller Einnahmen und Ausgaben eines öffentlichen Verbandes in einem Haushaltsplan; Ergänzungshaushalt und Nachtragshaushalt gelten nicht als Verstoß gegen diesen Grundsatz. Aus den Grundsätzen der Vollständigkeit und der Einheit folgt das Prinzip der Nonaffektation. Weitere Grundsätze beinhalten die Forderungen nach Öffentlichkeit, Klarheit, Genauigkeit und Vorherigkeit des Haushaltsplans. Wird der Haushaltsplan entgegen dem Vorherigkeitsgrundsatz nicht rechtzeitig durch Gesetz festgestellt, so ist die Regierung nach Art. 111 GG und den Landesverfassungen zur »vorläufigen Haushaltsführung« ermächtigt (Nothaushalt). Nach dem Grundsatz der Spezialität dürfen die im Haushaltsplan bewilligten Ausgaben nur zum vorgesehenen Zweck (qualitative Spezialität, Ausnahme: Deckungsfähigkeit), nur in der geplanten Höhe (quantitative Spezialität, Ausnahme: Notermächtigungsrecht des Finanzministers gemäß Art. 112 GG und Landesverfassungen) und nur innerhalb des vorgesehenen Zeitraumes (zeitliche Spezialität) geleistet werden. Der Grundsatz der Jährlichkeit wird ergänzt durch das (zeitliche) Bepackungsverbot, wonach der Haushaltsplan keine Vorschriften enthalten darf, die über den Zeitraum hinaus wirken, für den der Haushaltsplan beschlossen wird. Ein weiterer Grundsatz ist der Budgetausgleich. Defizitär ist der Haushaltsplan, wenn ein Teil der Staatsausgaben durch Kredite gedeckt wird (Defizit).

 

Budgetfunktionen:

 

Wesen und Funktionen des Haushaltsplans ändern sich mit der Stellung des Staates im Wirtschaftsablauf, die ihrerseits von der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Entwicklung abhängig ist. Angesichts der heute in modernen Industriestaaten gegebenen Bedingungen kann man drei wesentliche Funktionen des Haushaltsplans unterscheiden: 1) Die administrative Funktion besteht darin, dass der Haushaltsplan eine Anweisung der Legislative an die Exekutive ist (juristische Funktion) und in detaillierter Form die mit Ausgaben verbundenen Aktivitäten vorschreibt (finanzwirtschaftliche Ordnungsfunktion). Zur Erfüllung dieser traditionellen Hauptfunktion ist der Haushaltsplan in seinem Hauptteil nach dem Ministerialprinzip gegliedert. 2) Die politische Funktion: Im Haushaltsplan schlägt sich das Aktionsprogramm der Regierung oder der zwischen Regierungspartei und Opposition erreichte Kompromiss nieder (politische Programmfunktion). Der Haushaltsplan ermöglicht darüber hinaus dem Parlament, das Regierungshandeln zu überprüfen (politische Kontrollfunktion). Der Funktionenplan (in Deutschland dem eigentlichen Haushaltsplan vorangestellt) gibt eine Übersicht über die Ausgaben, die für jeweils größere zusammengehörige Ausgabenkomplexe vorgesehen sind; er ist damit für die politische Auseinandersetzung über die angestrebten Prioritäten eine bessere Grundlage als der nach dem Ministerialprinzip aufgestellte Plan. 3) Die ökonomische Funktion oder volkswirtschaftliche Lenkungsfunktion besteht im Einfluss des Haushalts auf den Ablauf des Wirtschaftsprozesses in kürzer- und längerfristiger Sicht (Finanzpolitik). Ein solcher Einfluss geht sowohl von der Größenordnung des Gesamthaushalts als auch von seiner Struktur, und zwar sowohl von der Ausgaben- als auch der Einnahmenseite, aus. Insbesondere kann der Haushaltsplan die konjunkturelle Entwicklung beeinflussen (Fiskalpolitik, Defizitfinanzierung, Eventualbudget). Die Gesamtheit der v. a. konjunktur- und verteilungspolitischen Maßnahmen wird auch als Haushaltspolitik oder Budgetpolitik bezeichnet.

 

Zur Beurteilung der Wirkungen der Staatstätigkeit auf den Wirtschaftsablauf hat die Finanzwissenschaft verschiedene Budgetkonzepte entwickelt. Zur Kennzeichnung der gesamtwirtschaftlichen Bedeutung der staatlichen Haushaltswirtschaft lassen sich auch staatswirtschaftliche Quoten (Staats-, Steuer- und Verschuldungsquoten) heranziehen.

 

Gemessen an den Funktionen des Haushaltsplans weist die traditionelle Haushaltsplanung verschiedene Mängel auf: 1) Der kurze zeitliche Planungshorizont von einem Jahr beeinträchtigt besonders die ökonomische Funktion und zwingt nicht, die finanzwirtschaftlichen Konsequenzen in späteren Jahren (z. B. Folgekosten) zu berücksichtigen; 2) die Haushaltsplanung orientiert sich an den Kosten (Inputs), nicht an den Leistungen (Outputs); 3) ein wesentlicher Teil der Entscheidungen über Umfang und Zusammensetzung des Haushaltsplans wird auf dem Wege der Bedarfsanmeldungen der unteren Ebenen der Exekutive festgelegt. Der Haushaltsplan wird damit »von unten nach oben« geplant, während der politischen Programmfunktion des Haushaltsplans eine Zielvorgabe »von oben nach unten« entspräche. Bemühungen um Korrektur dieser Mängel führten zu den Konzepten der mittelfristigen Finanzplanung und des Programmbudgets (Planning-Programming-Budgeting-System).

 

Geschichte:

 

Im 15. und 16. Jahrhundert existierte in Haushaltsangelegenheiten ein dualistisches System, bei dem das vom Landesfürsten verwaltete Camerale (zur Bestreitung der Auslagen für fürstlichen Hofhalt und Zivilverwaltung) einem landständischen Contribunale (Landkasten; v. a. Deckung von Militärausgaben durch Steuerbewilligung) gegenüberstand und beide voneinander unabhängig und autonom waren. Bis zum beginnenden 18. Jahrhundert entwickelten sich in Preußen nach dem Niedergang der Stände Ansätze einer planmäßigen Haushaltsordnung; seit 1723 wurden genaue und regelmäßige Aufstellungen in Form von Voranschlägen (Generaletats) ausgearbeitet. Ursprung des modernen Haushaltsrechts ist das Steuerbewilligungsrecht der alten Stände und später der Volksvertretungen. Eine entscheidende Entwicklungsstufe in Deutschland bilden die während des Übergangs von der absoluten zur konstitutionellen Monarchie in den süddeutschen Staaten nach den Freiheitskriegen erlassenen Verfassungen (Bayern und Baden 1818, Württemberg 1819), die den beiden Kammern das Recht der Steuerbewilligung und der Genehmigung von Schuldenaufnahmen einräumten. Ein Ausgabenbewilligungsrecht erhielten die Parlamente erst nach 1848. Die Volksvertretung erhielt damit das Recht, auf die Gestaltung der einzelnen Einnahmen- und Ausgabenpositionen einzuwirken sowie den Haushaltsplan im Ganzen zu bewilligen oder zu verwerfen. Dieser Grundsatz wurde in die Weimarer Verfassung (Art. 85) und in das GG (Art. 110) aufgenommen.

 

Seit sich der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung durchgesetzt hat, ist die Haushaltsbewilligung zwar nicht mehr das einzige Mittel der Volksvertretung, auf die Exekutive einzuwirken; dennoch ist das Budgetrecht neben dem Gesetzgebungsrecht auch heute noch die wichtigste Kompetenz der Volksvertretung, da mit seiner Hilfe die gesamte Finanzwirtschaft des Staates der Entscheidung des Parlaments unterworfen wird. War ursprünglich der Haushaltsplan das Instrument, durch das das Parlament die Ausgabenwünsche der (monarch.) Regierung zügelte und kontrollierte, so geht in der modernen Demokratie oft die Initiative für kostspielige Ausgabenprogramme von der Volksvertretung selbst aus. In den letzten Jahrzehnten ist zudem eine nicht unbedenkliche »Flucht aus dem Budget« durch Aufgabenverlagerungen und Bildung spezieller Fonds oder Sonderfinanzierungsgesellschaften für bestimmte Investitionsvorhaben zu registrieren (Schattenhaushalt). Haushaltspolitisch stellt dies einen Rückschritt von den Prinzipien der Einheit und Vollständigkeit des Haushaltsplans und der Nonaffektation zur Fonds-Wirtschaft früherer Jahrhunderte dar.

 

In der DDR wurde die staatliche Haushaltsführung mit der Finanzreform vom 15. 12. 1950 zentralisiert und an die Erfordernisse staatlicher Volkswirtschaftsplanung angepasst. Damit verbunden war eine erhebliche Ausweitung der öffentlichen Finanzwirtschaft. Grundsätze für die jährliche Planung, die Ausarbeitung, Durchführung, Abrechnung und Kontrolle des Haushaltsplans waren im Gesammelten über die Staatshaushaltsordnung vom 13. 12. 1968 festgeschrieben. Der Staatshaushaltsplan der DDR bestand aus dem zentralen Haushaltsplan (Haushaltsplan der zentralen Staatsorgane sowie der Sozialversicherung) und den Haushaltsplänen der Bezirke, Kreise, Städte, Gemeinden und Gemeindeverbände.

 

In Österreich wurde im Haushaltsplan des Bundes bis 1977 unterschieden zwischen ordentlichen und außerordentlichen Gebarung. Nach mehreren gescheiterten Reformversuchen kam es zu einer umfassenden Reform des Haushaltsrechts durch die Bundesverfassungsgesetz-Novelle vom 4. 4. 1986 und das am selben Tag erlassene Bundesgesetz über die Führung des Bundeshaushalts (Bundeshaushaltsgesetz). Letzteres regelt die Haushaltsführung des Bundes und die Erstellung des Bundesfinanzgesetzes, das jährlich aufgrund des von der Bundesregierung zusammengestellten Bundesvoranschlages erlassen wird. Seither setzt sich der Gesamthaushalt zusammen aus dem allgemeinen Haushalt und dem Ausgleichshaushalt. Im Ausgleichshaushalt werden die Einnahmen aus der Aufnahme und die Ausgaben aus der Rückzahlung von Finanzschulden und aus zur vorübergehenden Kassenstärkung eingegangenen Geldverbindlichkeiten veranschlagt. Außerbudgetäre Sonderfinanzierungen werden zugelassen, sind aber in die Budgetprognosen aufzunehmen und in den Übersichten zum jeweiligen Bundesfinanzgesetz aufzuführen.

 

In der Schweiz sind die Grundzüge des Haushaltsplans im Bundesgesetz über den eidgenössischen Finanzhaushalt vom 6. 10. 1989 und in der Finanzhaushalts-VO vom 11. 6. 1990 geregelt. Der Bundesrat unterbreitet der Bundesversammlung jährlich die Staatsrechnung (bestehend aus der Verwaltungsrechnung, der Bestandesrechnung mit Bilanz und den Rechnungen der unselbstständigen Betriebe und Anstalten) zur Genehmigung. Aufgrund eines Entwurfs des Bundesrats beschließt die Bundesversammlung den jährlichen Voranschlag, dessen Gliederung jener der Staatsrechnung entspricht. Grundlage der Finanzpolitik bildet der durch den Bundesrat zu erstellende mehrjährige Finanzplan. Dieser Plan setzt mit Rücksicht auf die Richtlinien der Regierungspolitik den künftigen Finanzbedarf fest und zeigt, wie dieser gedeckt werden soll. Der Bundesrat berichtet der Bundesversammlung jährlich über die Verwirklichung des Finanzplans und über die notwendigen Anpassungen.

 

Weitere Informationen zu diesem Thema finden Sie v. a. auch in den folgenden Artikeln:

 

Globalbudgetierung · öffentliche Ausgaben · öffentliche Einnahmen · öffentliche Schulden

 

Literatur:

 

Finanzbericht, hg. vom Bundesministerium der Finanzen (1961 ff., jährl.);

 

Bundeshaushaltsrecht, bearb. v. E. A. Piduch, Losebl. (1969 ff.);

 P. Senf: Kurzfristige Haushaltsplanung, in: Hb. der Finanzwiss., hg. v. F. Neumark, Bd. 1 (³1977);