Subventionen
[spätlateinisch subventio »Hilfeleistung«, zu lateinisch subvenire »zu Hilfe kommen«], Singular Subvention die, -, eine Form von Transfers des Staates an private Wirtschaftssubjekte, also Übertragungen, denen keine marktmäßige Gegenleistung der Empfänger gegenübersteht. Unter Subventionen werden im Allgemeinen nur die Transfers an Unternehmen verstanden, während staatlicher Transfers an private Haushalte als Sozialleistungen, Sozialtransfers oder Transfers im engeren Sinn bezeichnet werden. Das Merkmal der fehlenden Gegenleistung schließt nicht aus, dass der öffentliche Verband als Subventionsgeber meist bestimmte Verhaltensweisen fordert oder zumindest erwartet und dass sich dies in der Ausgestaltung der Subventionen in Form von Empfangs- oder Verwendungsauflagen niederschlägt (z. B. Stilllegung von Flächen, Vornahme von Investitionen). Der Ausdruck Subvention ist wertbeladen, in der Subventionspraxis werden daher in der Regel andere Ausdrücke verwendet, wie »Zuschüsse«, »Fördermittel«, »Zuweisungen«, »Zulagen«, »Prämien«, »Anpassungs- und Überbrückungsmaßnahmen«, »Hilfen« oder (v. a. innerhalb der EU) »Beihilfen«.
Begriffliche Formen
Bezieht man sich auf die staatlichen Eingriffe in das Marktgeschehen, durch die Unternehmen gezielt begünstigt werden (sollen), so ergibt sich ein relativ weit gefasster Subventionsbegriff, wie er in der Wirtschaftswissenschaft üblich ist. Zu den Subventionen in diesem Sinne zählen zunächst alle budgetwirksamen Maßnahmen, die sich beim Staat als Mehrausgaben oder Mindereinnahmen (Einnahmenverzichte) niederschlagen. Neben den direkten Geldzahlungen an Unternehmen (direkte Subventionen, offene Subventionen) gehören hierzu indirekte Subventionen (versteckte Subventionen) in Form von Steuervergünstigungen (Steuersubventionen, Steuerausgaben, Tax-Expenditures), in Form des Verzichts auf die Berechnung von Markt- beziehungsweise Kostenpreisen für spezifische staatliche Leistungen (Verbilligungssubventionen, wie Finanzierungshilfen in Form zinsverbilligter Kredite) und in Form der Begünstigung bei öffentlichen Aufträgen durch Vergabe an Unternehmen, die nicht das günstigste Angebot abgegeben haben (Beschaffungssubventionen). Im weiteren Sinn zählen zu den (versteckten) Subventionen aber auch solche nicht haushaltswirksamen staatlichen Maßnahmen, die gezielt bestimmte (einheimische) Produktionen, Unternehmen und Wirtschaftszweige durch Ge- und Verbote (Regulierung) fördern (Verordnungssubventionen). Dies kann z. B. dadurch geschehen, dass »künstlich« Nachfrage für bestimmte Produkte geschaffen beziehungsweise auf bestimmte Produktionen gelenkt wird, oder dadurch, dass (ausländische) Konkurrenten durch Konzessionierung, Einfuhrabgaben, nichttarifäre Handelshemmnisse u. ä. Zugangsbeschränkungen vom Markt ferngehalten werden.
Der gemäß Stabilitätsgesetz (§ 12) alle zwei Jahre vorzulegende Subventionsbericht der Bundesregierung (»Bericht über die Entwicklung der Finanzhilfen und Steuervergünstigungen«) hingegen stellt nur auf die Leistungen aus dem Bundeshaushalt im engeren Sinn (ohne Nebenhaushalte) ab und erfasst als Subventionen direkte Geldzahlungen (im Subventionsbericht als Finanzhilfen bezeichnet) und Steuervergünstigungen, soweit sie vom Bund an »Stellen außerhalb der Bundesverwaltung« gewährt werden. Außer Ansatz bleiben z. B. Zuschüsse für Bundesunternehmen, Leistungen des Bundes an das Bundeseisenbahnvermögen und die Deutsche Bahn AG, die Aufwendungen der Treuhandanstalt und ihrer Nachfolgegesellschaften, Zuschüsse für die landwirtschaftliche Altershilfe und Krankenkassen, große Teile der allgemeinen Forschungs- und Entwicklungsförderung sowie Bundesbürgschaften, Bundesgarantien und sonstige Gewährleistungen für Unternehmen. Andererseits geht der Subventionsbegriff des Subventionsberichtes insofern weiter als der wirtschaftswissenschaftliche Subventionsbegriff, als die ausgewiesenen Finanzhilfen und Steuervergünstigungen auch etliche an private Haushalte gehende Transfers umfassen, »soweit sie mittelbar oder unmittelbar das Wirtschaftsgeschehen beeinflussen.« Überwiegend sind dies staatliche Leistungen im Rahmen der Förderung des Sparens, der Vermögensbildung und des Wohnungsbaus. Der von der EU verwendete Begriff »Beihilfen« deckt sich ebenfalls nicht mit dem im Subventionsbericht verwendeten Begriff der Subvention, sondern geht weiter.
Umfang und Struktur
Die Unterschiede in der Definition fallen erheblich ins Gewicht, wenn es darum geht, Umfang und Zusammensetzung der Subventionen darzustellen. So errechnet das Institut für Weltwirtschaft (IfW) für 1998 ein Subventionsvolumen (Bund, Länder, Gemeinden, Bundesanstalt für Arbeit) von 303,3 Mrd. DM. Demgegenüber weist der Subventionsbericht für Bund, ERP-Fonds, Länder, Gemeinden und EU-Bereich zusammen nur ein Subventionsvolumen von (1998) 115,4 Mrd. DM (59,0 Mrd. ) aus. Die Liste der 20 größten direkten Subventionen des Bundes wird derzeit (Soll 2002) angeführt von den Zuschüssen zur Verstromung einheimischer Steinkohle und den Leistungen für den Wohnungsbau und die Wohnraummodernisierung (in den neuen Ländern). Bei den Steuervergünstigungen dominieren nach dem Umfang der Einnahmeausfälle Maßnahmen zur Förderung des eigengenutzten Wohneigentums und die steuerliche Begünstigungen bestimmter Unternehmen bei der Stromsteuer.
Die relative Bedeutung der Subventionen in den einzelnen Wirtschaftsbereichen lässt sich durch das Verhältnis des Subventionsvolumens zur Wertschöpfung des geförderten Sektors oder durch den Subventionsbetrag je Erwerbstätigen illustrieren: So betrug nach Berechnungen des DIW (1995) im früheren Bundesgebiet das Verhältnis der Subventionen zur Wertschöpfung bei der Eisenbahn 183 %, beim Kohlenbergbau 100 % und bei der Landwirtschaft 49 %, während es sich im verarbeitenden Gewerbe auf 1,4 % belief. Auch der Subventionsbetrag je Erwerbstätigen war am höchsten bei der Eisenbahn (99 659 DM), beim Kohlenbergbau (69 113 DM) und bei der Landwirtschaft (17 237 DM), im verarbeitenden Gewerbe erreichte er dagegen nur 1 433 DM.
Ziele und Begründungen
Im Rahmen der Allokationspolitik werden Subventionen eingesetzt, um Umfang und Zusammensetzung der Produktion sowie Art und Standort des Faktoreinsatzes zu verändern (Finanzpolitik). Wenn positive externe Effekte vorliegen, käme es ohne Subventionen zu einer »Unterversorgung« der Gesellschaft mit dem vom Markt »unterbewerteten« Gut. Das Argument positiver externer Effekte (z. B. Landschaftsschutz) wird in jüngerer Zeit zunehmend als Rechtfertigung für eine Subventionierung der Landwirtschaft angeführt. Subventionen können gesamtwirtschaftlich ferner berechtigt sein bei Produktionen mit sinkenden Durchschnitts- oder Stückkosten (natürliches Monopol), wie sie bei Versorgungs- oder Verkehrsunternehmen infolge hoher Fixkostenblöcke häufig gegeben sind. Oft wird als Begründung von Subventionen auch die Förderung der Entwicklung neuer Technologien genannt, die für Produktivität und Wachstum der Volkswirtschaft unerlässlich, aber aufgrund hoher Entwicklungskosten und -risiken für private Unternehmen allein finanziell nicht tragbar seien und daher ohne Subventionierung unterbleiben würden (Produktivitäts- und Wachstumshilfen).
Zu den ältesten Subventionsbegründungen zählen die Sicherung der inländischen Versorgung und die Verringerung der Abhängigkeit von (kostengünstigeren) Auslandsproduktionen (bis hin zur Forderung nach »Autarkie« in bestimmten Bereichen). Dem Argument der »Versorgungssicherheit«, das traditionell eine große Rolle speziell bei der Subventionierung der Landwirtschaft und des Kohlenbergbaus spielt, haftet heute, in einer rohstoffarmen, vielfältig in die Weltwirtschaft eingebundenen und von Auslandsbezügen »abhängigen« Volkswirtschaft mit einer komplexen Produktionsstruktur, stets eine gewisse Willkür bezüglich der Auswahl der zu subventionierenden und der tatsächlich subventionierten Bereiche an. Auf jeden Fall hat eine derartige Versorgungssicherheit gewöhnlich einen hohen Preis, weil sie den Verzicht auf die Vorteile der internationalen Arbeitsteilung und auf die Versorgung mit kostengünstigeren Produkten anderer Volkswirtschaften bedeutet. Häufig wird der Ruf nach Subventionen mit dem Hinweis auf eine vorhandene Subventionierung im Ausland und damit auf Verzerrungen des internationalen Wettbewerbes begründet. Oft ist das Ergebnis einer derart gerechtfertigten Subventionspolitik ein Subventionswettlauf mit negativen Folgen für die internationale Arbeitsteilung. Die wohl häufigste Begründung für die Vergabe von Subventionen ist die Absicht, solche Produktionen in bestimmten Bereichen oder Regionen aufrechtzuerhalten, die sonst aufgrund struktureller Veränderungen auf der Angebotseite (z. B. Produktionstechnik) oder auf der Nachfrageseite gefährdet wären (»Sicherung von Arbeitsplätzen«). Ein Erhalt von Produktionen, deren Erlöse unter Marktbedingungen nicht (mehr) die Kosten decken und deren Ergebnis nach dem in den Marktpreisen zum Ausdruck kommenden Urteil der Nachfrager weniger wert ist als der für die Erzeugung erforderlicher Ressourcenverzehr (die Kosten), kann freilich nicht auf Dauer angelegt sein (Erhaltungssubventionen). Die Subventionierung sollte vielmehr als zeitweilige Maßnahme konzipiert werden, die Anpassung und Übergang bei externen Schocks und Entwicklungsbrüchen erleichtern und soziale Härten für die Beteiligten vermeiden kann (Anpassungssubventionen). Die Praxis der Anpassungshilfen in den modernen Demokratien zeigt allerdings, dass sich die Gewährung von »Übergangshilfen« keineswegs an einer »objektiven Norm« orientiert, sondern dass tatsächlich wohl in hohem Maße Faktoren wie etwa die Fähigkeit der Betroffenen, sich als Interessengruppe zu organisieren und politischen Druck auszuüben, ausschlaggebend sind. Ob eine Subvention auf eine Erhaltungssubvention oder auf eine nur vorübergehende Hilfe zur Anpassung hinausläuft, ist im Vorfeld nicht immer zu sagen; die im Subventionsbericht der Bundesregierung nach § 12 Stabilitätsgesetz vorzunehmende Einteilung der Finanzhilfen und Steuervergünstigungen für Betriebe und Wirtschaftszweige in »Erhaltungs-, Anpassungs- und Produktivitäts- oder Wachstumshilfen« wird daher oft kritisiert. Die prozentualen Anteile betrugen für 2001: Erhaltungshilfen 58 %, Anpassungshilfen 23 %, Produktivitäts- beziehungsweise Wachstumshilfen 8 %, Sonstiges 11 %.
Neben den allokativen Zielsetzungen spielen distributive Ziele in der Subventionspolitik eine wichtige Rolle. Hauptprobleme sind dabei zum einen Subventionsinzidenz und Identität von beabsichtigten und tatsächlichen Begünstigten, zum anderen die durch die direkte oder indirekte Subventionierung bewirkten Effizienzverluste beziehungsweise Allokationsverzerrungen (Problem der Excess Burden).
Direkte oder indirekte Subventionen
Ein Vorteil der Gewährung indirekter Subventionen in Form von Steuervergünstigungen anstelle von direkten Subventionen könnte darin gesehen werden, dass die Durchführungskosten geringer sind, weil Steuervergünstigungen kein besonderes Antragsverfahren voraussetzen, sondern im Rahmen eines ohnehin stattfindenden Besteuerungsverfahrens gewährt werden. Dem steht freilich entgegen, dass gerade der vielfältige Einsatz indirekter Subventionen mitverantwortlich ist für die Kompliziertheit und Unübersichtlichkeit des Steuerrechts, die wiederum die Erhebungs- und Erfüllungskosten für Fiskus und Steuerpflichtige in die Höhe treiben.
Gegen die Methode der indirekten Subventionierung sprechen schwerwiegende Argumente: Steuervergünstigungen können häufig nicht so gezielt eingesetzt werden wie direkte Subventionen. Ferner sind die mit einer Steuerermäßigung für den Fiskus entstehenden Mindereinnahmen abhängig vom Verhalten des Steuerpflichtigen; der Einnahmenausfall ist damit in vielen Fällen (besonders bei Abschreibungsvergünstigungen) kaum quantifizierbar. Dies erschwert nicht nur die Einnahmenplanung, sondern hat v. a. einen entsprechend geringeren Grad an Transparenz der Subventionierungsmaßnahmen zur Folge. Dies wiederum schränkt die Kontrollmöglichkeiten der Öffentlichkeit und des Parlaments ein und führt dazu, dass sich der gezielten Einflussnahme und der Durchsetzung von Sonderinteressen durch Interessengruppen (Lobbys) im vorparlamentarischen Raum wesentlich größere Möglichkeiten bieten als bei direkten Subventionen, die im jährlichen Haushaltsplan ausgewiesen und damit automatisch Jahr für Jahr Gegenstand der Haushaltsberatungen im Parlament sind. Steuervergünstigungen besitzen daher, sofern nicht von vornherein eindeutig befristet, in vielen Fällen eine besonders lange Lebendauer, auch wenn sie ursprünglich als »Übergangsmaßnahme« konzipiert wurden.
Subventionskritik und Subventionsabbau
Unter dem mehr pragmatischen Gesichtspunkt der instrumentellen Eignung wird v. a. die mangelnde Zielgenauigkeit von Subventionen und damit die Gefahr eines Missverhältnisses zwischen Mittelaufwand und Resultat beanstandet: Sollen mit Subventionen bestimmte allokativ erwünschte Aktivitäten (z. B. Investitionen) von Unternehmen gefördert werden, so ist es nicht möglich, von der Subventionsgewährung diejenigen auszuschließen, die die erwünschte Aktivität auch ohne Subventionen vorgenommen hätten. Werden mit Produzentensubventionen distributive Ziele verfolgt und sollen durch die Subventionen die Abnehmer (Haushalte) indirekt begünstigt werden, so kommt es nicht nur zu einer erheblichen »Streuwirkung«, sondern möglicherweise auch zu hohen »Sickerverlusten« durch »Vorteilswegnahme«, da die Subventionswirkungen nicht vom Staat steuerbar sind.
Noch schwerer wiegt die grundsätzliche Kritik: Subventionen greifen in den wettbewerblichen »Ausleseprozess« ein, stören die marktwirtschaftliche Allokationsaufgabe des Preissystems und beeinflussen die volkswirtschaftlich sinnvolle Wanderung der Ressourcen in die jeweils nach dem Urteil des Marktes beste Verwendung. Bei der Verfolgung distributiver Ziele sollten Eingriffe in das Preissystem und damit in die Primärverteilung (v. a. durch Verordnungssubventionen) und Subventionen, deren Bemessungsgrundlage in irgendeiner Weise mit dem Produktionsvolumen verbunden ist, grundsätzlich unterbleiben. Vielmehr sollte nach dem »Prinzip der Trennung der Aufgabenbereiche« dem Preismechanismus die marktwirtschaftliche Allokationsaufgabe obliegen, während anschließende Korrekturen der Primärverteilung und Ziele der Einkommenssicherung mit direkten Einkommenstransfers zu verfolgen sind.
Die grundsätzliche Forderung nach Subventionsabbau oder Subventionsbegrenzung besitzt freilich für Politiker und Öffentlichkeit wenig Attraktivität. Drohen im Zuge von Wandlungen der Wirtschaftsstruktur oder zunehmendem Wettbewerbsdruck kostenüberlegener ausländischer Konkurrenten Verluste von Einkommen und Arbeitsplätzen in bestimmten Bereichen und Regionen, so werden Subventionen stets als das nächstliegende Mittel erscheinen, die Unruhe der Betroffenen zu dämpfen und der allgemeinen Forderung nach staatlichem Handeln schnell zu entsprechen. Dass trotzdem in der Öffentlichkeit und im politischen Bereich in den vergangenen Jahren der Ruf nach Subventionsabbau lauter geworden ist, ist v. a. zurückzuführen auf die finanziellen Engpässe der öffentlichen Haushalte im Zuge der Verschlechterung der konjunkturellen Situation und der einigungsbedingten finanziellen Mehranforderungen. Jede Konkretisierung des Abbaus von Subventionen lässt aber sofort wieder Interessengegensätze aufbrechen und ruft heftige Diskussionen über »Gewinner« und »Verlierer« eines Subventionsabbaus hervor. Um solche, das Zustandekommen von Beschlüssen oft blockierende Verteilungsdiskussionen zu vermeiden, wurde wiederholt als die am schnellsten zu realisierende und »gleichmäßigste« Methode eines Subventionsabbaus eine »lineare« Kürzung aller Subventionen um einen bestimmten Prozentsatz vorgeschlagen. Eine solche unterschiedslose Kürzung muss als ausgesprochene »Notlösung« angesehen werden, der stets die gezielte Setzung von Prioritäten vorzuziehen ist. Die schwächste Variante eines Subventionsabbaus bildet der Verzicht auf eine Ausweitung bestehender Subventionen durch eine mengen- oder aber wertmäßige Begrenzung: Für jede neu einzuführende Subvention müsste bei diesem Verfahren eine bestehende Subvention beziehungsweise ein gleich großes Subventionsvolumen bestehender Subventionen gestrichen werden.
Innerhalb der EU übt nach Art. 92 EG-Vertrag die Europäische Kommission eine Subventionskontrolle aus. Die EU-Länder sind grundsätzlich verpflichtet, Subventionsvorhaben vorab anzuzeigen. Die Genehmigung von Subventionen (»Beihilfen«) kann an Auflagen wie Umstrukturierungspläne und Kapazitätsabbau geknüpft werden. Unzulässig sind Subventionen, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen und den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Dieser Grundsatz wird allerdings durchbrochen durch verschiedene Ausnahmeregelungen nach regionalen und sektoralen Gesichtspunkten. Für Deutschland bestanden bereits vor der Vereinigung Ausnahmen für Beihilfen zum Ausgleich der durch die Teilung Deutschlands verursachten wirtschaftlichen Nachteile bestimmter Gebiete. Inwieweit diese ursprünglich v. a. auf die Zonenrandförderung abstellende Sonderregelung nach der Einheit auch für die Fördermaßnahmen in den neuen Ländern gilt, ist in letzter Zeit wiederholt Gegenstand von Auseinandersetzungen mit der Europäischen Kommission gewesen, so etwa 1996 im Fall der Investitionsbeihilfen des Landes Sachsen für die VW-Werke in Chemnitz und Mosel. Nach dem jüngsten Bericht (2000) der Europäischen Kommission waren die nationalen Beihilfe der EU-Länder an das verarbeitende Gewerbe im Zeitraum 1996-98 in Deutschland am höchsten.
Subventionsbericht. Bericht der Bundes-Reg. über die Entwicklung der Finanzhilfen u. Steuervergünstigungen. .., hg. vom Bundesministerium der Finanzen (1967 ff., zweijährig);
H.-L. Latz: S. in einer offenen Volkswirtschaft (1989);
R. Hartig: Ökonom. u. polit.-ökonom. Aspekte des Einsatzes von S. als Instrument der Wirtschaftspolitik (1990);
M. Grüne: S. in der Demokratie (1997);
P. Niggemann: Staatsbürgschaften u. europ. Beihilferecht (2001).
Hier finden Sie in Überblicksartikeln weiterführende Informationen:
Subventionen: Grundlagen
Universal-Lexikon. 2012.